Pemulihan biaya penuh pada regulasi tarif air minum mudah dibaca seolah setiap pelanggan harus membayar sama dengan biaya produksi per meter kubik. Teks resminya menunjukkan mekanisme yang berbeda. Titik itu harus dicapai oleh Tarif Rata-rata seluruh pelanggan, sedangkan tarif setiap pelanggan secara individual tidak diwajibkan mencapainya.

Enam asas, dan dua yang digabung dalam satu huruf

Permendagri No. 71 Tahun 2016 tentang Perhitungan dan Penetapan Tarif Air Minum Pasal 2 mendasarkan tarif pada enam asas: keterjangkauan dan keadilan (digabung dalam satu huruf a), mutu pelayanan, pemulihan biaya, efisiensi pemakaian air, perlindungan air baku, dan transparansi. Penggabungan keterjangkauan dengan keadilan dalam satu huruf bukan kebetulan redaksional: Pasal 3 menjabarkan keduanya sebagai mekanisme yang saling terkait: keterjangkauan membatasi tarif kebutuhan pokok maksimal 4 persen dari pendapatan pelanggan ber-UMP, dan keadilan dicapai lewat tarif diferensiasi dengan subsidi silang antar kelompok pelanggan.

Definisi FCR tunggal sejak 2020

Versi asli 2016 memuat dua tingkat pemulihan biaya: tingkat minimal (Tarif Rata-rata sama dengan Biaya Dasar, untuk menutup operasional) dan tingkat penuh untuk pengembangan pelayanan (Tarif Rata-rata menutup Biaya Penuh, yang di dalamnya termasuk keuntungan wajar minimal 10 persen dari rasio laba terhadap aktiva).

Permendagri No. 21 Tahun 2020 mengubah total Pasal 5 ini menjadi satu definisi tunggal. Istilah bahasa Inggrisnya muncul eksplisit dalam teks resmi: “pemulihan biaya secara penuh (full cost recovery)” didefinisikan sebagai Tarif Rata-rata sama dengan Biaya Dasar. Keuntungan 10 persen yang sebelumnya menjadi bagian lantai FCR kini tercantum dalam formula Tarif Penuh, seperti diuraikan pada bagian berikutnya.

Empat kelompok pelanggan, ditajamkan 2020

Pasal 9 versi 2016 mendefinisikan empat kelompok pelanggan secara sirkular: Kelompok I membayar tarif rendah untuk kebutuhan pokok, Kelompok II membayar tarif dasar untuk kebutuhan pokok, Kelompok III membayar tarif penuh untuk kebutuhan pokok. Definisi ini menjelaskan tarif lewat tarif, tanpa menyebut siapa sebenarnya masuk kelompok mana.

Permendagri No. 21 Tahun 2020 mengubah total Pasal 9 dengan kriteria yang jauh lebih konkret:

  • Kelompok I: paling sedikit mencakup masyarakat berpenghasilan rendah serta pelanggan untuk kepentingan pendidikan dan sosial, membayar Tarif Rendah.
  • Kelompok II: rumah tangga yang memakai air untuk memenuhi Standar Kebutuhan Pokok Air Minum sehari-hari, membayar Tarif Dasar, tetapi ayat (4) dan (5), ketentuan baru 2020, mengecualikan rumah tangga yang memakai air di atas kebutuhan dasar dari ketentuan Tarif Dasar dan memberlakukan Tarif Penuh terhadapnya.
  • Kelompok III: pelanggan yang memakai air untuk mendukung kegiatan perekonomian, membayar Tarif Penuh.
  • Kelompok Khusus: pelanggan yang akan mendistribusikan air ke pihak lain (ayat (8), klarifikasi baru 2020), tarif berdasarkan kesepakatan, dengan lantai minimal Tarif Dasar untuk yang nonkomersial dan Tarif Penuh untuk yang komersial (Pasal 10).

Tarif yang berlaku bagi rumah tangga di Kelompok II dengan demikian bergantung pada pemakaiannya terhadap kebutuhan dasar. Teks Pasal 9 tidak merinci apakah Tarif Penuh berlaku atas seluruh pemakaian atau hanya atas volume di atas kebutuhan dasar.

Aritmetika subsidi silang

Lampiran Permendagri No. 21 Tahun 2020 memuat formula yang mengubah “subsidi silang” dari istilah menjadi angka. Tarif Rendah dihitung: Tarif Dasar dikurangi rata-rata subsidi, di mana rata-rata subsidi itu sendiri adalah total subsidi yang diberikan dibagi volume air yang terjual ke Kelompok I. Tarif Penuh dihitung sebaliknya: Tarif Dasar ditambah rata-rata tingkat keuntungan (dari syarat minimal 10 persen total aktiva) ditambah rata-rata subsidi silang, yang dihitung dari total subsidi yang sama pada formula Tarif Rendah, kali ini dibagi volume air yang terjual ke kelompok pembayar tarif penuh.

Dalam formula lampiran, keuntungan 10 persen yang pada bagian sebelumnya disebut bagian lantai FCR menjadi komponen yang hanya dibebankan kepada kelompok pembayar Tarif Penuh, digabung dengan pemulihan atas subsidi yang diberikan ke Kelompok I, dan tidak menjadi komponen Biaya Dasar yang berlaku rata untuk seluruh pelanggan. Tabel lampiran kedua bahkan melabeli kolom Tarif Dasar secara eksplisit sebagai “(FCR)”, konfirmasi langsung dari dokumen resmi bahwa Biaya Dasar adalah patokan pemulihan biaya penuh, sedangkan Tarif Penuh sudah mengandung margin di atasnya.

Pasal baru yang mengunci semuanya: batas atas dan batas bawah oleh Gubernur

Permendagri No. 21 Tahun 2020 menyisipkan satu pasal yang sama sekali tidak ada di versi 2016: Pasal 7A. Gubernur menetapkan dua batas untuk BUMD Air Minum milik Provinsi, Kabupaten, atau Kota: Tarif batas atas (tidak melampaui 4 persen dari pendapatan pelanggan, merujuk balik ke Pasal 3 tentang keterjangkauan) dan Tarif batas bawah (merujuk ke Biaya Dasar hasil Pasal 5, yakni patokan FCR itu sendiri). Penetapan kedua batas ini wajib selesai paling lambat akhir Juni tahun anggaran sebelumnya, dan pelaksanaannya melibatkan tenaga ahli atau tenaga profesional.

Pasal ini mengunci dua ujung mekanisme yang dijelaskan di atas dalam satu kerangka pengawasan tahunan tingkat provinsi: batas bawahnya adalah lantai FCR yang harus dicapai Tarif Rata-rata, batas atasnya adalah plafon keterjangkauan yang tidak boleh dilampaui tarif kebutuhan pokok. Ruang di antara keduanya adalah ruang kebijakan tempat subsidi silang antar empat kelompok pelanggan bekerja.

Kesimpulan

Tiga hal yang layak dipahami terpisah dari sekadar “BUMDAM wajib FCR”: patokan FCR adalah Tarif Rata-rata terhadap Biaya Dasar, tanpa target untuk tarif tiap pelanggan; siapa masuk kelompok mana kini punya kriteria konkret sejak 2020, termasuk mekanisme rumah tangga yang bisa membayar dua tarif berbeda dalam satu periode; dan sejak 2020 ada lapis pengawasan tahunan tingkat provinsi lewat Pasal 7A yang menetapkan batas atas dan batas bawahnya sekaligus.

Catatan pembaruan (24 September 2026): kalimat pembuka yang menyatakan ketentuan pemulihan biaya penuh kerap dibaca keliru dirumuskan ulang karena frekuensinya tidak bersumber. Koreksinya dicatat pada halaman Koreksi.

Penafian: Tulisan ini adalah pandangan pribadi penulis berdasarkan pengalaman praktis dan studi independen. Ia bukan pandangan institusional dan bukan nasihat hukum formal. Untuk keperluan kepatuhan resmi, selalu rujuk dokumen asli yang diterbitkan kementerian atau lembaga terkait. Koreksi dan catatan: fd@fdiskandar.com