Dari 393 BUMD Air Minum yang dievaluasi secara nasional pada penilaian kinerja 2023, 48 di antaranya berstatus Sakit dan 88 berstatus Kurang Sehat. Gabungan keduanya mencakup lebih dari sepertiga operator air minum di Indonesia. Status tersebut berkonsekuensi pada keandalan layanan kepada pelanggan, kualitas laporan keuangan yang diperiksa, dan kontribusi BUMD terhadap pendapatan asli daerah.
Sejak 2026, tolok ukur penilaian Direksi bergeser dari capaian pembangunan fisik ke kepatuhan regulasi. Empat pilar berikut menjadi kerangka penilaian tersebut.
Pilar 1: Restrukturisasi Kelembagaan (Permendagri 23/2024)
Permendagri No. 23 Tahun 2024 secara resmi menggantikan Permendagri 2/2007 dan membawa perubahan mendasar. Pertama, nomenklatur: PDAM kini secara hukum disebut BUMDAM (Badan Usaha Milik Daerah Air Minum). Perubahan nama ini membawa konsekuensi klasifikasi baru berdasarkan jumlah pelanggan:
- BUMDAM Kecil: ≤ 50.000 pelanggan
- BUMDAM Sedang: 50.001 sampai 100.000 pelanggan
- BUMDAM Besar: > 100.000 pelanggan
Klasifikasi ini membatasi jumlah Direksi (Pasal 8 ayat (1)): 1 orang untuk kategori kecil, paling banyak 3 orang untuk kategori sedang, dan paling banyak 5 orang untuk kategori besar. Dua batas terakhir hanya terbuka bagi BUMDAM yang telah menerapkan tarif pemulihan biaya penuh dan memenuhi rasio Biaya Operasi terhadap Pendapatan Operasi, dengan persetujuan Menteri (Pasal 8 ayat (2)). Jumlah Dewan Pengawas paling banyak sama dengan jumlah Direksi (PP No. 54 Tahun 2017 Pasal 41 ayat (2)). Yang lebih tajam adalah Pasal 104 ayat (2): larangan hubungan keluarga hingga derajat ke-3 (garis lurus, samping, maupun perkawinan) di antara setiap orang dalam pengurusan BUMDAM dalam satu daerah, dari Direksi dan Dewan Pengawas sampai pegawai, pekerja, dan tenaga ahli.
Bagi BUMDAM di kabupaten dengan kolam talenta terbatas, ketentuan ini mempersempit pilihan kandidat secara nyata. Regulasi tidak menyediakan pengecualian atas dasar keterbatasan tersebut.
Pilar 2: Pemulihan Biaya Penuh / FCR (Permendagri 21/2020)
Menurut Permen PU No. 6 Tahun 2026, penerapan tarif yang mencapai Full Cost Recovery (FCR) baru dicapai 46,45 persen BUMD pada 2023, naik dari 37,63 persen pada 2018. Sepanjang lima tahun itu hanya 19 BUMD yang bertambah, jauh di bawah target RPJMN 2020-2024 yang menetapkan penerapan tarif FCR pada seluruh BUMD. Angka ini mengukur BUMD yang menetapkan tarif pada tingkat FCR. Ukuran itu tidak memotret apakah pendapatan riilnya menutup biaya.
Permendagri No. 21 Tahun 2020 (perubahan atas Permendagri 71/2016) menyisipkan tiga pasal yang mengatur konsekuensinya secara berjenjang.
Pasal 29A ayat (1) menempatkan kewajiban subsidi pada Gubernur, yang mewajibkan pemberian subsidi dari APBD Kabupaten/Kota apabila Bupati atau Walikota menetapkan tarif di bawah FCR. Penegakannya dilakukan pada saat evaluasi Rancangan Peraturan Daerah tentang APBD kabupaten/kota (ayat (2)).
Pasal 29B mengatur eskalasi untuk BUMD milik kabupaten/kota, dan langkah pertamanya tidak menunggu tiga tahun. Begitu tarif tidak memenuhi FCR, Gubernur merekomendasikan restrukturisasi internal BUMD yang mencakup keuangan, manajemen, operasional, sistem, dan prosedur (ayat (1) dan (2)). Baru apabila FCR tidak terpenuhi 3 tahun berturut-turut, Gubernur melakukan analisis kelayakan usaha (ayat (3)). Berdasarkan analisis itu beserta hasil Penilaian Kinerja, Gubernur merekomendasikan salah satu dari tiga hal: kerjasama, penggabungan dengan BUMD Air Minum lainnya dan/atau BUMD Air Limbah, atau pengalihan pelayanan penyediaan air minum dengan menerapkan Badan Layanan Umum Daerah atau Unit Pelayanan Teknis pada organisasi perangkat daerah (ayat (4)). Rekomendasi penggabungan dan pengalihan disampaikan dengan meminta pertimbangan Menteri (ayat (5)).
Pasal 29C mengatur ketentuan yang sama bagi BUMD milik Provinsi, dengan Menteri Dalam Negeri sebagai pelaksananya.
Catatan penting: kondisi per daerah sangat bervariasi, dan konteks lokal (biaya air baku, topografi, kepadatan penduduk) memengaruhi kemampuan pencapaian FCR.
Pilar 3: Pengendalian Kehilangan Air / NRW
Rata-rata NRW nasional masih berada di kisaran 33 hingga 34 persen (33,51 persen menurut Permen PU No. 6 Tahun 2026; 33,90 persen menurut Buku Kinerja BUMD Air Minum 2023). Permen PU No. 6 Tahun 2026 tentang kebijakan dan strategi nasional SPAM 2026-2030 menetapkan tangga target NRW BUMD dari 30 persen pada 2026 menjadi 25 persen pada 2029 dan 24 persen pada 2030, sedangkan Lampiran VII Permen PUPR No. 27/PRT/M/2016 menetapkan sasaran mutu pengelolaan kehilangan air maksimum 20 persen.
Selisih antara realisasi sekitar 33 persen dan target 2026 sebesar 30 persen saja, sebelum tangga target turun lebih jauh, setara dengan jutaan meter kubik air olahan yang tidak menghasilkan pendapatan setiap tahun.
Permen PUPR No. 27/PRT/M/2016 tidak menetapkan metode pengendaliannya: batang tubuh dan kesepuluh lampirannya tidak menyebut District Metered Area (DMA) maupun neraca air metodologi IWA. Selain sasaran mutu 20 persen tadi, peraturan itu meminta rencana induk SPAM menghitung tingkat kehilangan air fisik dan komersial (Lampiran II butir 7.5.4), dan memasukkan kebocoran jaringan pipa distribusi ke dalam pendataan kinerja unit distribusi (Lampiran VIII) dan dokumen standar evaluasi (Lampiran IX). Dalam penilaian kinerja BUMD Air Minum yang dilaksanakan Direktorat Air Minum bersama BPKP, aspek operasional (termasuk NRW) memiliki bobot 35 persen, bobot terbesar di antara empat aspek (metode 18 indikator: keuangan 25 persen, pelayanan 25 persen, operasional 35 persen, sumber daya manusia 15 persen).
Pilar 4: Pelindungan Infrastruktur Informasi Vital / IIV (Perpres 82/2022)
Status pilar ini bergantung pada penetapan yang belum ada. Perpres No. 82 Tahun 2022 menetapkan delapan sektor strategis sebagai Infrastruktur Informasi Vital (IIV): administrasi pemerintahan, energi dan sumber daya mineral, transportasi, keuangan, kesehatan, teknologi informasi dan komunikasi, pangan, dan pertahanan, ditambah klausul terbuka “sektor lain yang ditetapkan Presiden”. Air minum/SPAM belum tercantum eksplisit dalam delapan sektor ini. Statusnya masih menggantung di klausul terbuka tersebut, menunggu penetapan resmi.
Ketiadaan penetapan eksplisit itu bukan alasan untuk menunda kepatuhan. Dua kewajiban dasar tetap berlaku terlepas dari status IIV. Pertama, sistem billing online, portal pelanggan, dan aplikasi mobile yang dioperasikan BUMDAM menjadikannya Penyelenggara Sistem Elektronik (PSE) di bawah Peraturan BSSN No. 8 Tahun 2020, yang mewajibkan penerapan Sistem Manajemen Pengamanan Informasi (SMPI) dengan standar yang bergantung pada kategori sistem elektronik: SNI ISO/IEC 27001 wajib mutlak pada kategori strategis, dan menjadi salah satu pilihan di samping standar keamanan lain yang ditetapkan BSSN pada kategori tinggi dan rendah (Pasal 9). Kedua, UU No. 27 Tahun 2022 tentang Pelindungan Data Pribadi (PDP) berlaku penuh. BUMDAM menyimpan data pelanggan: nama, alamat, riwayat konsumsi, dan data pembayaran. Itu menjadikan BUMDAM pengendali data pribadi, dengan ancaman sanksi administratif hingga 2 persen dari pendapatan tahunan.
Insiden siber di sektor air bukan skenario hipotetis. Pada 2025, kelompok ransomware Funksec berhasil menembus sistem SCADA milik sebuah PERUMDA air minum di Indonesia, bahkan melelang akses ke sistem tersebut di forum bawah tanah, menurut pemantauan Vaksincom yang dimuat csirt.or.id pada 2 Desember 2025. Kasus ini terjadi di tengah kekosongan peta jalan sektoral: peta jalan pelindungan IIV pertama yang diterbitkan BSSN baru menyasar sektor administrasi pemerintahan pada 2025 (Peraturan BSSN No. 5 Tahun 2025). Sektor air masih menunggu giliran.
Belum ditemukan data publik yang memetakan berapa BUMDAM yang sudah memiliki kebijakan keamanan siber terdokumentasi atau tim tanggap insiden sendiri. Menunggu kepastian status IIV bukan strategi yang aman ketika penyerang sudah bergerak lebih dulu.
Peta Kepatuhan: Satu Tabel, Empat Pilar
| Pilar | Regulasi Utama | Indikator Kritis | Konsekuensi Ketidakpatuhan |
|---|---|---|---|
| Kelembagaan | Permendagri 23/2024, PP 54/2017 | Klasifikasi BUMDAM, batas jumlah Direksi per kategori (Pasal 8), Dewan Pengawas paling banyak sama dengan jumlah Direksi, larangan hubungan keluarga Pasal 104 ayat (2) | Permendagri 23/2024 tidak memuat sanksi khusus; Direksi lebih dari satu orang tanpa tarif FCR, rasio biaya operasi, dan persetujuan Menteri tidak memenuhi Pasal 8 |
| FCR | Permendagri 21/2020 | Tarif Rata-rata ≥ Biaya Dasar, atau subsidi APBD yang diwajibkan Gubernur | Rekomendasi restrukturisasi internal sejak tarif di bawah FCR; setelah 3 tahun berturut-turut, analisis kelayakan usaha yang bermuara pada rekomendasi kerjasama, penggabungan, atau pengalihan layanan ke BLUD/UPT (Gubernur untuk BUMD kabupaten/kota, Menteri untuk BUMD provinsi) |
| NRW | Permen PUPR 27/2016, Permen PU 6/2026 | Kehilangan air paling tinggi 20% (sasaran mutu), tangga target 30% (2026) sampai 24% (2030) | Penurunan skor penilaian kinerja BUMD Air Minum (bobot aspek operasional 35%) |
| IIV/Siber | Perpres 82/2022 (status sektor air belum eksplisit), Per-BSSN 8/2020, UU PDP 27/2022 | Status PSE (penilaian mandiri kategori sistem, SMPI, SNI ISO/IEC 27001 sesuai kategori), proteksi data pelanggan, kesiapan tanggap insiden | Sanksi administratif UU PDP hingga 2% pendapatan tahunan, eksposur tanpa CSIRT |
Kesimpulan
Keempat pilar ini saling terkait dan tidak dapat ditangani sebagai kewajiban yang berdiri sendiri. BUMDAM yang tidak FCR tidak punya anggaran untuk menurunkan NRW. BUMDAM yang tidak mengendalikan NRW tidak bisa membuktikan efisiensi operasional. BUMDAM yang tidak melindungi sistem digitalnya menghadapi sanksi administratif UU PDP sampai 2 persen pendapatan tahunan, pada sistem yang sama tempat data pelanggan dan kendali SCADA berada.
Langkah dengan dampak terbesar adalah memetakan posisi perusahaan terhadap keempat pilar pada tabel di atas, mengidentifikasi pilar terlemah, dan mengalokasikan sumber daya ke pilar tersebut lebih dulu, sekalipun ada pilar lain yang lebih mudah dibenahi.
Catatan pembaruan (24 September 2026): bagian kelembagaan semula menyebut klasifikasi menentukan jumlah minimum organ serta besaran remunerasi, dan membatasi larangan Pasal 104 pada tiga jabatan; keduanya diluruskan sesuai bunyi Pasal 8 dan Pasal 104 ayat (2). Penilai kinerja semula disebut BPKP saja, klaim tanpa sumber tentang kebijakan keamanan siber BUMDAM diganti pernyataan ketiadaan data, dan kolom konsekuensi kelembagaan pada tabel yang tidak berdasar peraturan diganti. Kalimat pembuka pilar IIV yang menyebutnya pilar paling kerap diabaikan juga diganti karena tidak bersumber. Koreksinya dicatat pada halaman Koreksi.
Catatan pembaruan (24 September 2026): tangga target kehilangan air semula ditulis bergeser satu tahun, dari 30 persen sebagai baseline 2025 menjadi 24 persen pada 2029. Matriks rencana tindak Permen PU No. 6 Tahun 2026 (indikator III.D.2) mencantumkan 30 persen untuk 2026, 28 persen untuk 2027, 27 persen untuk 2028, 25 persen untuk 2029, dan 24 persen untuk 2030; angka itu kini diikuti. Koreksi ini juga dicatat pada halaman Koreksi.
Penafian: Tulisan ini adalah pandangan pribadi penulis berdasarkan pengalaman praktis dan studi independen. Ia bukan pandangan institusional dan bukan nasihat hukum formal. Untuk keperluan kepatuhan resmi, selalu rujuk dokumen asli yang diterbitkan kementerian atau lembaga terkait. Koreksi dan catatan: fd@fdiskandar.com
Catatan pembaruan (24 September 2026): pilar kehilangan air semula menyebut Permen PUPR No. 27/PRT/M/2016 mewajibkan pembentukan District Metered Area (DMA) dan neraca air metodologi IWA, dan tabel menjadikan keduanya indikator. Teks lengkap peraturan itu, termasuk sepuluh lampirannya dari arsip JDIH Kementerian PU, tidak menyebut keduanya, sehingga klaim dan indikator itu dihapus. Koreksi ini juga dicatat pada halaman Koreksi.