Perusahaan Daerah Air Minum yang belum berubah bentuk hukum menjadi Perusahaan Umum Daerah bukan kejadian langka. Kronologi peraturannya menjelaskan sebagian alasan itu.

Kewajiban tiga tahun yang tenggatnya sudah lewat

UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, diundangkan 2 Oktober 2014, mengatur Badan Usaha Milik Daerah pada Pasal 331 sampai Pasal 343. Pasal 402 ayat (2), bagian Ketentuan Peralihan, menyatakan: BUMD yang telah ada sebelum undang-undang ini berlaku wajib menyesuaikan dengan ketentuannya dalam jangka waktu paling lama 3 tahun terhitung sejak diundangkan. Dihitung dari 2 Oktober 2014, tenggatnya jatuh 2 Oktober 2017.

Peraturan pelaksana yang seharusnya merincikan mekanisme penyesuaian itu, PP No. 54 Tahun 2017 tentang Badan Usaha Milik Daerah, ditetapkan Presiden 27 Desember 2017 dan diundangkan sehari setelahnya, hampir tiga bulan setelah tenggat Pasal 402 ayat (2) lewat. Ketentuan Peralihan PP ini sendiri, Pasal 139 ayat (1), berbunyi: perusahaan daerah yang telah didirikan sebelum berlakunya Peraturan Pemerintah ini dapat diubah menjadi BUMD. Kata yang dipakai adalah “dapat”.

Kedua peraturan itu sama-sama berlaku dan sama-sama sah. Pembaca yang menyusun dasar hukum konversi perusahaannya sendiri layak tahu kronologi ini: kewajiban bertenggat tegas ada di satu peraturan, dan peraturan pelaksana yang lebih rinci, yang terbit belakangan, memilih kata yang lebih longgar untuk kasus perusahaan daerah yang sudah berdiri sebelumnya.

Dua bentuk BUMD, satu yang dipakai air minum

Pasal 331 ayat (3) UU No. 23 Tahun 2014 menetapkan BUMD terdiri atas dua bentuk badan hukum. Pasal 334 ayat (1) mendefinisikan perusahaan umum Daerah sebagai BUMD yang seluruh modalnya dimiliki satu Daerah dan tidak terbagi atas saham. Pasal 339 ayat (1) mendefinisikan perusahaan perseroan Daerah sebagai BUMD berbentuk perseroan terbatas yang modalnya terbagi dalam saham, seluruhnya atau paling sedikit 51 persen dimiliki satu Daerah. Pendiriannya ditetapkan dengan Peraturan Daerah (Pasal 331 ayat (2)).

Penyertaan modal Daerah ke BUMD, menurut Pasal 333 ayat (3), dapat berupa uang maupun barang milik Daerah. Ketentuan ini relevan bagi PDAM yang berubah bentuk hukum: aset yang sebelumnya tercatat sebagai kekayaan Daerah yang dipisahkan untuk perusahaan daerah lama dapat dialihkan sebagai penyertaan modal ke badan hukum barunya, dinilai dengan nilai riil pada saat pengalihan (Pasal 333 ayat (4) dan (5)).

Untuk sektor air minum, Permendagri No. 23 Tahun 2024 mengatur lebih rinci organ dan kepegawaian setelah bentuk Perumda ditetapkan: klasifikasi berdasarkan jumlah pelanggan, susunan Direksi dan Dewan Pengawas, dan seterusnya. Tetapi Permendagri ini mengatur BUMDAM yang bentuk hukumnya sudah Perumda; proses konversi bentuk hukum itu sendiri tetap merujuk ke UU No. 23 Tahun 2014 dan PP No. 54 Tahun 2017.

UPTD sebagai bentuk lain selain BUMD

Perumda adalah salah satu bentuk kelembagaan sah bagi penyelenggara Sistem Penyediaan Air Minum. Permen PUPR No. 27/PRT/M/2016 tentang Penyelenggaraan SPAM mendefinisikan Pelaksana Penyelenggaraan SPAM, yang disebut Penyelenggara, sebagai BUMN, BUMD, UPT, UPTD, Badan Usaha untuk Memenuhi Kebutuhan Sendiri, dan Kelompok Masyarakat (Pasal 1 angka 29): enam kategori berdampingan, masing-masing diakui sebagai bentuk tersendiri.

UPTD (Unit Pelaksana Teknis Dinas) didefinisikan pada angka 26 sebagai unit yang dibentuk Pemerintah Daerah untuk melaksanakan sebagian kegiatan teknis operasional penyelenggaraan SPAM, bagian dari Dinas dan tidak berbadan hukum terpisah seperti Perumda. Konsekuensinya berbeda dari konversi ke Perumda: UPTD tidak melalui proses pendirian badan hukum dengan Perda tersendiri, tidak punya organ Direksi/Dewan Pengawas seperti BUMD, dan aset-asetnya tetap tercatat sebagai barang milik Daerah di bawah Dinas induknya dan tidak dipisahkan sebagai penyertaan modal.

Permendagri No. 79 Tahun 2018 tentang Badan Layanan Umum Daerah menempatkan BLUD sebagai status pengelolaan keuangan yang disandang sebuah UPTD (atau Dinas/Badan Daerah lain) dan tidak membentuk badan hukum baru. Pasal 29 dan 30 mensyaratkan status BLUD diterapkan pada Unit Pelaksana Teknis Dinas/Badan Daerah yang tugasnya bersifat operasional menyelenggarakan layanan umum. Sebuah UPTD SPAM dapat mengajukan status BLUD untuk fleksibilitas pengelolaan keuangan tanpa mengubah kedudukannya sebagai bagian dari Dinas. Status BLUD adalah pilihan pengelolaan keuangan UPTD.

Yang belum diatur: status kepegawaian saat konversi

Pencarian langsung ke teks lengkap UU No. 23 Tahun 2014 dan PP No. 54 Tahun 2017 untuk klausul yang menyebut status kepegawaian pegawai perusahaan daerah lama saat dikonversi menjadi Perumda tidak menemukan hasil. Ketentuan Peralihan PP No. 54 Tahun 2017 (Pasal 138-139) hanya mengatur periodesasi jabatan Dewan Pengawas, Komisaris, dan Direksi, serta penyesuaian kepemilikan saham, tanpa menyebut pegawai biasa. Ketentuan Peralihan Permendagri No. 23 Tahun 2024 (Pasal 106) juga hanya mengatur honorarium, gaji, tunjangan, dan periodesasi organ Direksi/Dewan Pengawas, dengan cakupan yang sama: tidak menyentuh pegawai.

Ini dicatat sebagai celah pengaturan yang ditemukan. Tidak ada dasar untuk menyimpulkan status kepegawaian otomatis berubah maupun otomatis tetap saat konversi bentuk hukum terjadi; keduanya klaim yang tidak didukung sumber mana pun yang ditemukan dalam penelusuran ini.

Kesimpulan

Tiga hal layak diperiksa oleh siapa pun yang menangani dasar hukum konversi PDAM ke Perumda: kronologi kewajiban Pasal 402 ayat (2) UU No. 23 Tahun 2014 versus bahasa “dapat” pada Pasal 139 PP No. 54 Tahun 2017, dua bentuk badan hukum BUMD yang tersedia dan konsekuensinya terhadap penyertaan modal aset, serta kedudukan UPTD dan BLUD sebagai bentuk kelembagaan yang berbeda sifat dari Perumda dan tidak saling menggantikan.

Catatan pembaruan (24 September 2026): kalimat yang menyebut kekeliruan tentang BLUD kerap muncul di lapangan dirumuskan ulang karena tidak bersumber.

Penafian: Tulisan ini adalah pandangan pribadi penulis berdasarkan pengalaman praktis dan studi independen. Ia bukan pandangan institusional dan bukan nasihat hukum formal. Untuk keperluan kepatuhan resmi, selalu rujuk dokumen asli yang diterbitkan kementerian atau lembaga terkait. Koreksi dan catatan: fd@fdiskandar.com